Maksymilian Podstawski

Przed szczytem Partnerstwa Wschodniego w Wilnie (28-29 listopada 2013)

Zbigniew Brzeziński w swej “Drugiej szansie” (Bertelsmann Media, Warszawa, 2008) powołuje się w pewnym miejscu na Karola Marksa, który zauważył, że świadomość zwykle pozostaje w tyle za rzeczywistością. Innymi słowy – zrozumienie zmian społecznych i politycznych następuje później niż te same zmiany; nie poprzedza ich, a nawet im nie towarzyszy.

 

  1. Kilka słów na temat genezy Partnerstwa Wschodniego

(Uwaga na wstępie: proces zawierania umów to kolejno – 1/ parafowanie umowy 2/ jej podpisanie 3/ ratyfikacja).

Zrozumienie genezy Partnerstwa Wschodniego, tej pożytecznej skądinąd inicjatywy, okazać się może złożone dla przyszłego, nawet dociekliwego badacza, a jej efekty nieco inne od zamierzonych; ani lepsze, ani gorsze, po prostu inne. 7 maja 2009 roku odbyło się w Pradze spotkanie przywódców UE i państw Partnerstwa Wschodniego oraz nastąpiła inauguracja Programu. Partnerstwo Wschodnie zostało zainicjowane jako próba działania UE i jej wschodnioeuropejskich partnerów w celu promowania politycznych i gospodarczych reform oraz pomocy krajom tego regionu w zbliżeniu do UE. U jego podstaw leży wspólne zobowiązanie, aby przestrzegać prawa międzynarodowego i wartości podstawowych, w tym demokracji, zasady państwa prawa oraz praw człowieka i podstawowych wolności, jak również zasad gospodarki rynkowej, zrównoważonego rozwoju i dobrego rządzenia. Rok wcześniej, na spotkaniu szefów dyplomacji państw UE 26 marca 2008 roku minister Radosław Sikorski powiedział, że Partnerstwo Wschodnie “to będzie coś na kształt Grupy Wyszehradzkiej na wschodzie. Coś, co nie zmieni zasad członkostwa w UE czy finansowania, ale umożliwi tym krajom, które chcą jak najszybciej integrować się, zmieniać wewnętrznie, dostosowywać się do UE”. Jak widzimy obecnie, Partnerstwo Wschodnie w niczym nie przypomina Grupy Wyszehradzkiej. Istnieje pogląd, że koncepcja Partnerstwa Wschodniego wypracowana została przez rząd PO-PSL i była w gruncie rzeczy modyfikacją projektu “Wymiaru Wschodniego UE”, nakreślonego jeszcze przez rząd Prawa i Sprawiedliwości. Główne różnice w obu planach dotyczyć miały dwu podstawowych kwestii – finansowania oraz sposobu realizacji obecności UE na obszarze postradzieckim. Rząd PIS-u chciał, aby aspekt wschodni pozostał poza Europejską Polityką Sąsiedztwa. Stąd brała się m.in. charakterystyczna nazwa, której bronili przedstawiciele PIS (“wymiar” przez analogię do “Wymiaru Północnego”, który funkcjonuje w ramach europejskiej polityki). Fundusze na realizację tego projektu PIS-u nie miały pochodzić ze środków przeznaczonych na Europejską Politykę Sąsiedztwa. Ta kwestia, a przede wszystkim deklaracje i retoryka rządu J. Kaczyńskiego nadawały inicjatywie Wymiaru Wschodniego UE zabarwienie wyraźnie antyrosyjskie i dlatego “Wymiar Wschodni” na forum UE przepadł. Nowym elementem było pozyskanie dla projektu przez koalicję rządową PO-PSL partnera szwedzkiego. W kontekście Rosji interesująca jest analiza tekstów projektu i ostatecznej deklaracji, jaką uchwalili unijni politycy 3 grudnia 2008 roku. W pierwotnym brzmieniu Partnerstwo określone było mianem “wtórnego” (secondary) wobec strategicznego partnerstwa Brukseli i Kremla. Ostatecznie zapis zmieniono, podkreślając równoległy (parallel) charakter obu relacji. (Monika Żukowska, Partnerstwo Wschodnie dla Opornych, Internet). Wśród poglądów dotyczących genezy Partnerstwa Wschodniego można spotkać się z opinią, że w relacjach ze wschodem to Polska “odpowiada” za kraje Partnerstwa Wschodniego, a Niemcy za Rosję, ale to już chyba przejaw naszej polskiej megalomanii. Pod tym względem ciekawy jest fragment zapisu z przebiegu posiedzenia Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu (nr 73) z dnia 4 kwietnia 2013 roku. Podsekretarz stanu w MSZ Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz wyraziła na posiedzeniu pogląd, że “...Partnerstwo Wschodnie nie jest polityką polską, tylko unijną. Jest to unijna polityka wobec wschodnich sąsiadów. Polska wraz ze Szwecją była krajem, który wypracował koncepcję, zainicjował tę politykę w ramach UE, przekonał partnerów, że warto w tym kierunku zmierzać, czyli zaoferować tym krajom coś więcej niż oferowano wówczas w ramach UE”. Poseł Witold Waszczykowski (PIS) miał na ten temat odmienne zdanie: “Pozwolę sobie nie zgodzić się z panią minister na temat genezy Partnerstwa Wschodniego. W latach 2005-2008 pracowałem w MSZ jako wiceminister, a więc na stanowisku dość wpływowym i miałem dostęp do informacji. Partnerstwo Wschodnie było wymyślone przez Niemców i Austriaków. Chodziło o to, żeby podzielić wschodnią politykę UE, żeby patronami polityki wobec Rosji byli Niemcy, a polityki na Bałkanach – Austriacy. Ponieważ Polska przejawiała silne aspiracje, aby być państwem podmiotowym w UE, z którym przynajmniej konsultuje się politykę wschodnią, stworzono koncepcję, która miała obejmować 6 krajów, w okresie 6 lat i przewidywała 600 mln euro. To nam oferowano, wówczas stwierdziliśmy, że jest to recepta na katastrofę. Chciałem dopytać panią minister – komu podlega Partnerstwo Wschodnie? Któremu komisarzowi?”. (Panu posłowi Waszczykowskiemu chodziło prawdopodobnie o to, że Pan komisarz Štefan Füle jest czeskim dyplomatą, należał niegdyś do Komunistycznej Partii Czechosłowacji i studiował w MGIMO-Moskiewskim Państwowym Instytucie Stosunków Międzynarodowych, M.P.) Pani minister odpowiedziała, że Partnerstwo Wschodnie nadzoruje komisarz ds. rozszerzenia i sąsiedztwa pan Stefan Fuele i dodała: “Co do genezy Partnerstwa Wschodniego, jest to historia, którą możemy różnie pamiętać i interpretować. Sądzę, że nie jest to temat dzisiejszego posiedzenia. Ważne jest, czym jest Partnerstwo Wschodnie dzisiaj, co oferuje i co by było, gdyby Polska zrezygnowała z tej oferty, to znaczy stwierdziła, że nie chcemy umów stowarzyszeniowych UE z Gruzją i Ukrainą, nie chcemy propozycji liberalizacji wizowej”.

Przeciętna osoba interesująca się polityką zagraniczną nie ma zbytniego “dostępu do informacji”, niemniej jednak przypomina sobie zapewne z lektury niemiecko-austriacki pomysł na Mitteleuropę, który narodził się w II połowie XIX stulecia i -jak się wydaje- ostatecznie przepadł w wyniku II wojny światowej, kiedy to, po klęsce Niemiec hitlerowskich, punkt ciężkości Europy Środkowej (Mittel) oddalił się od Niemiec i przesunął nad Wisłę i Dunaj. Odtąd, czyli od II wojny wielu polityków i uczonych określało Europę Środkową jako obszar między Niemcami, Rosją, Włochami i Turcją. Ta polityczna definicja naszego regionu zyskała dodatkowe potwierdzenie po rozpadzie Związku Radzieckiego, kiedy to także Rosja “oddaliła się” od Europy Środkowej. Za taką definicją Europy Środkowej nie nadąża co prawda od początku swego istnienia Organizacja Narodów Zjednoczonych, która umieszcza nadal nasz region na wschodzie Europy, choć zimna wojna już dawno się skończyła. Mimo to, w naszym regionie przypomniana wyżej polityczna definicja Europy Środkowej jest już w powszechnym użyciu, ku zgorszeniu osób, które uważają, że “kurica nie ptica a Polsza nie zagranica”. Odmianą pojęcia “Europa Środkowa” jest “Europa Środkowo-Wschodnia”. Tak więc już sam termin Partnerstwo Wschodnie wydaje się być niezupełnie adekwatny do nowej rzeczywistości. Białoruś, Ukraina, Mołdawia i Naddniestrze to Europa Środkowa, a w najgorszym przypadku Europa Środkowowschodnia. Chyba, że pomysł na Partnerstwo Wschodnie się nie uda... Po tej refleksji wróćmy do tematu.

Ważne jest zarówno to czym Partnerstwo Wschodnie miało być, jak i to czym jest dzisiaj i czym będzie w przyszłości. Partnerstwo Wschodnie (PW) miało na celu wzmocnienie wschodniego wymiaru Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS), obejmującej już wcześniej wiele państw Morza Śródziemnego nie należących do Unii. Projekt PW zakładał zacieśnienie współpracy 27 państw unijnych z Ukrainą, Białorusią i Mołdawią (państwami Europy Środkowowschodniej) oraz Gruzją, Azerbejdżanem i Armenią (państwami Kaukazu Południowego). Państwa Kaukazu Południowego “wliczane” są często do Europy Wschodniej, mimo, że większość definicji dotyczących kształtu terytorialnego Europy zalicza je już do Azji. Państwa Europy Wschodniej stały się sąsiadami Unii po jej rozszerzeniu o państwa Europy Środkowej w roku 2004. Unia uruchomiła wówczas Europejską Politykę Sąsiedztwa (EPS), która objęła 16 państw Europy Wschodniej i południa basenu Morza Śródziemnego. Państwa Europy Wschodniej zostały oddzielone w polityce unijnej od Rosji, która EPS nie została objęta. Podkreślono przy tym, że EPS nie jest instrumentem służącym do rozszerzenia UE, choć perspektywa członkostwa nie została wykluczona. Rosja przystąpieniem do EPS nie była zainteresowana. Współpraca Rosji z UE realizowana jest obecnie w ramach tzw. Wspólnych Przestrzeni. Warto przypomnieć, że na szczycie UE-Rosja w Petersburgu w 2003 roku zaistniała ewentualność strategicznej wizji; rozważano ścisłą współpracę m.in w dziedzinie gospodarki, bezpieczeństwa, polityki zagranicznej. Wydawało się wówczas, że Rosja może zostać członkiem Unii. W roku 2010 uzgodniono Partnerstwo dla Modernizacji, które miało nadać impuls relacjom unijno-rosyjskim. Unia poprzez EPC, obok celów politycznych i ekonomicznych, zobowiązała się do zwiększenia wysiłków w celu rozwiązania konfliktów regionalnych. W obszarze wschodniego sąsiedztwa są to zamrożone konflikty: Mołdawii z separatystycznym regionem Naddniestrza, Gruzji z separatystycznymi regionami Abchazji i Osetii Południowej oraz pomiędzy Armenią i Azerbejdżanem o region Górskiego Karabachu. Z uwagi na zróżnicowane sąsiedztwo Europy na południu i na wschodzie, wyodrębniono w EPS dwa wymiary regionalne: w roku 2008 dla państw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu oraz w roku 2009 – Partnerstwo Wschodnie dla państw Europy Wschodniej i Południowego Kaukazu. Projekt koncepcji Partnerstwa Wschodniego wysunęła Polska, wspierana przez Szwecję. Partnerstwo jest realizowane przez Unię Europejską w oparciu m.in o propozycje zawarte w polsko-szwedzkim dokumencie dotyczącym Partnerstwa Wschodniego. (Propozycja polsko-szwedzka, Partnerstwo Wschodnie, czerwiec 2008, portal MSZ, Internet).

2. Ambitne Plany

Język biurokracji unijnej jest bardzo specyficzny i trzeba przyznać niezwykle męczący. Przełożenie go na język "zwyczajny" nie jest zadaniem łatwym. Z powodzi słów i problemów dla potrzeb tego artykułu należałoby wyłowić przede wszystkim 3 tematy: zbliżenie polityczne ( w tym regulowanie konfliktów), integracja ekonomiczna i relacje międzyludzkie.

Na szczycie Partnerstwa Wschodniego, który odbył się w dniach 29-30 września 2011 roku w Warszawie ustalono Plan Działania Partnerstwa w okresie poprzedzającym szczyt w Wilnie jesienią 2013 roku. Został on skonsultowany z państwami członkowskimi UE oraz wschodnioeuropejskimi krajami partnerskimi, jak również z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego. Na szczycie w Warszawie potwierdzono program uzgodniony w Pradze i uznano, że w wielu dziedzinach poczynione zostały postępy. Uczestnicy szczytu stwierdzili jednak, że istnieje konieczność wzmocnienia wysiłków podjętych w celu przeprowadzenia reform, oraz że ich tempo uwarunkuje intensywność współpracy, a partnerzy najbardziej zaangażowani w reformy skorzystają najwięcej w wyniku utrzymywania stosunków z Unią Europejską. Uczestnicy wezwali również kraje partnerskie do odnowienia zobowiązania odnośnie przestrzegania wspólnych wartości. Przypomniano, że głównym celem Partnerstwa Wschodniego jest stworzenie warunków niezbędnych do przyspieszenia stowarzyszenia na poziomie politycznym oraz pogłębienia integracji gospodarczej między UE a wschodnioeuropejskimi krajami partnerskimi. Służyć temu miało zawiązanie nowych, bardziej pogłębionych stosunków umownych między UE i krajami partnerskimi w formie umów stowarzyszeniowych, w tym, w stosownych przypadkach, stworzenie szeroko zakrojonych i kompleksowych stref wolnego handlu. Zbliżenie przepisów miało posłużyć pogłębieniu pozytywnych skutków handlu i liberalizacji inwestycji, prowadząc do osiągnięcia zbieżności z przepisami i normami UE. Zobowiązano się do wspierania mobilności obywateli i liberalizacji reżimu wizowego. Mobilność obywateli krajów partnerskich miała być promowana przez umowy o ułatwieniach wizowych i readmisji, które stanowią pierwszy etap na drodze do osiągnięcia ostatecznego celu, jakim jest ruch bezwizowy. Zobowiązano się do wzmocnienia sektora współpracy (m.in. energia i transport) i ułatwienia udziału krajów partnerskich w programach UE i ich funkcjonowania w agencjach UE. Plan działania miał na celu przełożenie zasady “więcej za więcej”, która przyświeca odnowionej europejskiej polityce sąsiedztwa, na praktyczne działania. Im większe postępy poczynił kraj partnerski, tym więcej wsparcia otrzymać miał ze strony UE. Im bardziej kraje partnerskie zbliżają się do UE, tym większa jest szansa na wzmocnienie więzi politycznych, gospodarczych i kulturalnych z Unią i między tymi krajami. Przewidziano, że planowi działania towarzyszyć będzie dodatkowe finansowanie w ramach zasady “więcej za więcej”. W planie działania powołano nowy program “Integracja i współpraca w ramach Partnerstwa Wschodniego”, dysponujący szacunkowym przydziałem środków w wysokości 130 mln EUR na lata 2012-13. Jest to uzupełnienie zobowiązania UE na lata 2010-13 na rzecz partnerów z Partnerstwa Wschodniego o wartości 1,9 mld EUR. Przydział środków na udział partnerów z Europy Wschodniej w programach współpracy w dziedzinie szkolnictwa wyższego (Erasmus Mundus i Tempus) zostanie podwojony w przypadku programu Erasmus i znacząco wzrośnie w przypadku programu Tempus. Program “Integracja i współpraca w ramach Partnerstwa Wschodniego” obejmie promowanie procesu przemian demokratycznych, rozwoju instytucjonalnego oraz zrównoważonego rozwoju.

W części dotyczącej stosunków dwustronnych plan działania postawił przed Partnerstwem Wschodnim 3 podstawowe cele: 1/ stowarzyszenie na poziomie politycznym i integracja gospodarcza 2/ zwiększona mobilność obywateli w warunkach bezpieczeństwa i w dobrze zarządzanym otoczeniu 3/ wzmocnienie współpracy sektorowej (dot. m.in. bezpieczeństwa energetycznego i transportu: lotniczego, morskiego, drogowego i kolejowego).

Ad.1. Spodziewane osiągnięcia do 2013 r.

Po zakończeniu negocjacji dotyczących układu o stowarzyszeniu UE-Ukraina na szczycie w grudniu 2011 r. obie strony osiągnęły porozumienie, że wyniki, w szczególności w odniesieniu do wspólnych wartości i praworządności, znacząco wpłyną na szybkość stowarzyszenia na poziomie politycznym oraz integracji gospodarczej z UE, w tym w kontekście zawarcia układu o stowarzyszeniu i jego późniejszej realizacji. W okresie do jesieni 2013 r. negocjacje dotyczące układów o stowarzyszeniu z Republiką Mołdowy, Gruzją, Armenią i Azerbejdżanem powinny były wkroczyć w końcowy etap, a wręcz zostać zakończone. Negocjacje w sprawie pogłębionych i kompleksowych stref wolnego handlu z Gruzją, Armenią i Azerbejdżanem powinny wkroczyć w końcowy etap lub zostać zakończone, a w dziedzinie zbliżania prawodawstwa – zgodnie z zaleceniami Komisji – powinien dokonać się znaczny postęp. Azerbejdżan powinien poczynić postępy, aby przystąpić do Światowej Organizacji Handlu, ponieważ członkostwo to warunek wstępny rozpoczęcia negocjacji w sprawie pogłębionych i kompleksowych stref wolnego handlu.

Aby wesprzeć proces przygotowania się do zawarcia układów o stowarzyszeniu i ich realizacji, w tym w stosownych przypadkach do pogłębionych i kompleksowych stref wolnego handlu, UE oraz Armenia, Azerbejdżan, Gruzja, Republika Mołdowy powinny przyjąć odpowiednio programy stowarzyszeniowe w 2013 r. W czasie całego procesu negocjacji - czytamy w Planie - UE zapewni dialog polityczny i wsparcie finansowe dla partnerów, w tym za pośrednictwem programów na rzecz szeroko zakrojonego rozwoju instytucjonalnego. Postępy poczynione w realizacji reform politycznych są niezbędnym elementem przy wprowadzaniu wspólnych wartości Partnerstwa Wschodniego, a ogólny stan stosunków UE z krajami partnerskimi wpłynie na szybkość, z jaką partnerzy będą mogli skorzystać z zacieśnionych stosunków z UE. Spodziewano się, że nadchodzące wybory parlamentarne w Armenii, Gruzji i na Ukrainie będą przełomowymi wydarzeniami w umacnianiu demokracji w tych krajach. UE oczekuje - czytamy w planie działania przed szczytem w Wilnie - że zostaną podjęte wiarygodne i trwałe wysiłki, aby rozstrzygnąć jak najwcześniej i w sposób pokojowy konflikt w Gruzji, konflikt w regionie Naddniestrza w Republice Mołdowy oraz konflikt o Górski Karabach. Unia Europejska potwierdza swoje zobowiązanie, że pozostanie zaangażowana w działania na rzecz stabilizacji i rozstrzygnięcia konfliktu w Gruzji, w tym przez dalsze uczestnictwo w charakterze współprzewodniczącego w tzw. rozmowach genewskich, wysiłki specjalnego przedstawiciela Unii Europejskiej ds. Południowego Kaukazu i kryzysu w Gruzji oraz dalszą obecność misji obserwacyjnej Unii Europejskiej. W odniesieniu do konfliktu w regionie Naddniestrza UE w pełni popiera bieżące mediacje w formule 5+2 pod egidą Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, w których bierze udział. UE popiera również w pełni inicjatywę w sprawie mediacji, podjętą przez mińską grupę OBWE ds. konfliktu w Górskim Karabachu, w których UE nie uczestniczy. Unia Europejska potwierdza swoje poparcie dla zasad madryckich oraz wzywa Armenię i Azerbejdżan do zwiększenia wysiłków na rzecz osiągnięcia porozumienia odnośnie tych zasad jako podstawy utrzymania pokoju. Unia Europejska zacieśni współpracę z zaangażowanymi krajami partnerskimi i wzmocni swe wsparcie dla środków zwiększenia zaufania, jak również dla poprawy poziomu życia osób dotkniętych tymi konfliktami. Postęp w stowarzyszaniu na poziomie politycznym i integracja gospodarcza partnerów z Unią Europejską dobrze wpłyną na działania mające na celu rozstrzygnięcie konfliktów i stabilność w regionie. UE pozostanie nadal bardzo zaangażowana w zacieśnianie współpracy z obywatelami Białorusi i białoruskim społeczeństwem obywatelskim. Uwzględniając obecny stan stosunków UE-Białoruś, UE zwiększy wsparcie na rzecz białoruskiego społeczeństwa obywatelskiego i demokratycznych sił politycznych przez ukierunkowany “Europejski dialog w sprawie modernizacji”, który został zainicjowany w Brukseli w dniu 29 marca 2012 r., jako wyraz pełnego zaangażowania UE na rzecz demokratycznych aspiracji Białorusinów. UE będzie kontynuować dokładne monitorowanie sytuacji na Białorusi i nadal stosować politykę krytycznego zaangażowania, w szczególności za pośrednictwem dialogu i Partnerstwa Wschodniego. Rozwój stosunków dwustronnych pozostanie uwarunkowany postępami poczynionymi przez Białoruś w zakresie przestrzegania zasad demokracji, praworządności i praw człowieka. Jednocześnie w razie potrzeby, w świetle ewentualnych późniejszych zmian, UE jest gotowa rozważyć dalsze ukierunkowane środki we wszystkich dziedzinach współpracy.

Ad.2. Spodziewane osiągnięcia do 2013 r.

Planowane jest zakończenie negocjacji dotyczących umów o ułatwieniach wizowych i readmisji z Armenią i z Azerbejdżanem. UE nadal jest gotowa, aby rozpocząć negocjacje w sprawie takich umów z Białorusią. Można rozważyć ustanowienie partnerstwa dotyczącego mobilności z Azerbejdżanem. Skuteczna realizacja umów o ułatwieniach wizowych i readmisji oraz skuteczna współpraca w szerokim zakresie w dziedzinach z zakresu wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych może doprowadzić wkrótce do zapoczątkowania negocjacji nad planami działania w zakresie liberalizacji reżimu wizowego z Gruzją, a następnie z Armenią i Azerbejdżanem. W najbliższym czasie UE planuje rozpocząć dialog wizowy z Gruzją. Liberalizacja reżimu wizowego w przypadku Republiki Mołdowy i Ukrainy będzie zależeć od realizacji przez te kraje odpowiednich planów działania w zakresie liberalizacji reżimu wizowego. Mobilność obywateli to jednak nie tylko ułatwienia wizowe, ale różnorakie kontakty międzyludzkie. Partnerstwo Wschodnie wspiera kontakty między UE a obywatelami krajów partnerskich, w szczególności studentami, kadrą akademicką, naukowcami, młodymi ludźmi i działaczami kulturalnymi. Państwa członkowskie UE i kraje partnerskie rozpoczęły dialog na temat szeregu polityk, w tym polityki ds. młodzieży i kultury. Organizuje się współpracę w ramach szeregu nowych i obecnie funkcjonujących programów współpracy UE i w związku z nimi w dziedzinie edukacji, szkolnictwa wyższego, badań i innowacji oraz młodzieży i kultury. Zwraca się uwagę na kwestie dotyczące modernizacji, budowanie zdolności w obszarze badań i innowacji oraz mobilność studentów, nauczycieli, naukowców i osób młodych. Rozwijana jest również współpraca z UE we wszystkich obszarach badań, w tym infrastruktury badawczej. W następstwie współpracy sprzyjającej nawiązywaniu kontaktów międzyludzkich zwiększy się udział studentów i nauczycieli z krajów partnerskich w programach UE dotyczących współpracy międzynarodowej w zakresie szkolnictwa wyższego. Oczekuje się na przykład, że w ramach programu Erasmus Mundus na lata akademickie 2012 i 2013 zostanie przyznanych ponad 2300 stypendiów dla studentów i kadry akademickiej z krajów partnerskich. Wzrośnie również jednolitość systemów edukacji, polepszy się promocja współpracy między szkołami oraz uczenia się opartego na współpracy. Kraje partnerskie powinny skorzystać ze wzrostu liczby uczestników w programie UE “Młodzież w działaniu” (dzięki opracowaniu szeroko zakrojonego wariantu dla Partnerstwa Wschodniego). W krajach partnerskich powinna polepszyć się zdolność instytucjonalna oraz zdolność podmiotów społeczeństwa obywatelskiego zajmujących się polityką ds. młodzieży. Dzięki programowi “Kultura w ramach Partnerstwa Wschodniego” i pogłębionemu dialogowi politycznemu, w tym seminariom na poziomie ekspertów, jak również wydarzeniom na wysokim szczeblu gromadzącym decydentów i osobowości ze świata kultury, planowanym na 2013 r., zostanie pogłębiona współpraca w dziedzinie kultury. Współpraca taka powinna pomóc w podnoszeniu świadomości w krajach partnerskich na temat potencjału, jaki niesie ze sobą kultura dla rozwoju gospodarczego i społecznego, a także w pogłębianiu współpracy między ministerstwami w sprawach dotyczących kultury. Zostanie zainicjowana współpraca w sektorze audiowizualnym, która obejmie decydentów i przedstawicieli branży. W 2012-2013 r. powinien zostać odnotowany zwiększony udział w unijnym siódmym programie ramowym dzięki budowie potencjału badawczego i poprawie rozpowszechniania wiedzy dotyczącej możliwości finansowania, w szczególności przez wyznaczone lokalnie punkty kontaktowe i rozpowszechnianie najlepszych praktyk, w tym niezależnej oceny propozycji badawczych przez innych badaczy. Zostaną podjęte wysiłki, by polepszyć połączenia między krajowymi sieciami badawczymi i edukacyjnymi w krajach partnerskich i multigigabitową siecią poświęconą badaniom naukowym i edukacji (GEANT). Ogółem w latach 2012-2013 zostaną podjęte wysiłki, by rozwinąć wspólną przestrzeń wiedzy i innowacji.

Ad. 3.Spodziewane osiągnięcia do 2013

UE ułatwi uczestnictwo krajów partnerskich w pracach agencji UE i programów UE, które są dla nich otwarte na podstawie odpowiedniego komunikatu Komisji (komunikatu dotyczącego ogólnej koncepcji umożliwienia krajom objętym europejską polityką sąsiedztwa uczestnictwa w agencjach i programach Wspólnoty,COM (2006) 724, Bruksela, 4 grudnia 2006). Do końca 2013 r. zostaną wynegocjowane protokoły zezwalające dalszym krajom objętym Partnerstwem Wschodnim na udział w programach UE na podstawie wzajemnego porozumienia. Komisja będzie wspierać kraje członkowskie w spełnieniu prawnych warunków wstępnych umożliwiających funkcjonowanie w agencjach UE i udostępni wsparcie, aby pokryć pewne koszty związane z uczestnictwem w pracach prowadzonych przez agencje UE i w ramach programów UE. Partnerstwo Wschodnie korzysta z wiedzy eksperckiej Rady Europy wdrażającej Instrument na rzecz Partnerstwa Wschodniego, który jest finansowany przez UE. Aby wesprzeć głębokie reformy polityczne, i mając na względzie przyczynienie się do realizacji dużych projektów infrastrukturalnych łączących wschodnioeuropejskich partnerów z UE, do zintensyfikowania rozwoju oraz rozwiązania najważniejszych problemów energetycznych, środowiskowych i transportowych, Europejski Bank Inwestycyjny i inne regionalne i krajowe banki rozwoju, takie jak Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, pomagają zapewnić dodatkowe finansowanie, by stworzyć warunki generujące wzrost i powstawanie miejsc pracy. W kontekście Partnerstwa Wschodniego, grupa ds. informacji i koordynacji skupia partnerów spoza UE i międzynarodowych instytucji finansowych, którzy dzielą się informacjami na temat Partnerstwa Wschodniego i promują koordynację darczyńców.

(Partnerstwo Wschodnie, Plan Działania w okresie poprzedzającym szczyt jesienią 2013 r.. Internet)

3. Realia

Takie były zamierzenia i plany. A jak wygląda rzeczywistość? Do jej oceny posłużymy się m.in. analizą Rafała Sadowskiego, pracownika naukowego Ośrodka Studiów Wschodnich, opublikowaną w lipcu br. Zauważa on, że mimo pewnych początkowych sukcesów Partnerstwa, po czterech latach widoczny jest spadek dynamiki relacji politycznych UE ze wschodnim sąsiedztwem. Partnerstwo nie przyniosło dotychczas konkretnych rezultatów w postaci podpisanych i wdrożonych dokumentów, ani nie doprowadziło do jakościowej zmiany we wzajemnych stosunkach politycznych. Powołane instytucje PW nie przynoszą spodziewanych efektów i działają w sposób niezauważalny. Kwestionowana jest też skuteczność finansowanych przez Unię programów wsparcia i ich wpływ na poprawę sytuacji w państwach partnerskich. Z perspektywy unijnej dostrzegane są co prawda pozytywne przemiany w Mołdawii i Gruzji, ale narasta krytyka pogarszającego się stanu demokratyzacji na Białorusi, Azerbejdżanie i na Ukrainie. Polityką Unii rozczarowani są także partnerzy. Oferta unijna nie odpowiada ich bieżącym potrzebom. Nie chcą oni ponosić kosztów transformacji i integracji z Unią. Nie wiadomo zresztą o jaką integrację chodzi i czy zakończyć się ona ma przyznaniem członkostwa w Unii. Czy chodzi o jakąś bliższą formę współpracy między sąsiadami, czy też o integrację gospodarczą na bazie wspólnej strefy wolnego handlu. Partnerstwo Wschodnie miało stanowić ramy dla integracji państw Europy Wschodniej z UE. Jednak od momentu wprowadzenia przez UE Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS) w roku 2004 nie nastąpiła oczekiwana poprawa w kluczowych dla Unii obszarach: demokratyzacji i transformacji wolnorynkowej, integracji europejskiej, stabilności politycznej i bezpieczeństwa regionalnego. Okazało się, że Unia posiada ograniczone możliwości oddziaływania. Strony inicjatywy Partnerstwa Wschodniego nastawione są raczej na utrzymaniu dialogu niż na osiągnięcie konkretnych rezultatów w procesie integracji europejskiej. Elity państw partnerskich zainteresowane są ochroną interesów dominujących w nich grup biznesowych i politycznych. W UE z kolei brakuje spójnego stanowiska w sprawie polityki wobec wschodnich sąsiadów. W sytuacji, gdy UE ma własne wewnętrzne problemy, wschodnie sąsiedztwo odgrywa w jej agendzie politycznej rolę drugorzędną. Do momentu uporania się z takimi problemami jak: brak jasności co do przyszłości Unii, konieczność reformy procesu decyzyjnego oraz kryzysu finansowego – wypracowanie spójnego stanowiska unijnego w sprawie Partnerstwa Wschodniego (PW) nastręcza wiele trudności. W samej Unii – uważa Sadowski - nie ma np. jednolitego stanowiska co do perspektywy członkostwa, zniesienia wiz, podpisania/lub nie umowy stowarzyszeniowej z Ukrainą, polityki sankcji wobec Białorusi. Mimo tych słabości PW pozostaje nadal główną strukturą dla rozwijania wzajemnych relacji między Unią Europejska a wschodnimi partnerami. Za główny cel PW uznano zbliżenie polityczne i integrację ekonomiczną z UE i zainteresowanie tym państw partnerskich. Nie podjęto jednak decyzji w kwestii przyznania (lub nie) perspektywy członkostwa. Potwierdzono przy tym dotychczasowe założenia EPS: stymulowanie modernizacji i rozwoju państw partnerskich zgodnie z europejskim modelem oraz oparcie współpracy na wartościach demokratycznych i wolnorynkowych. Skoncentrowano się na negocjacjach umów stowarzyszeniowych i o pogłębionych strefach wolnego handlu. Starano się przy tym omijać problemy, które mogłyby zablokować realizację inicjatywy, ewentualną konfrontację z Rosją i uregulowanie zamrożonych konfliktów. Unia w realizacji swej polityki sąsiedztwa była reaktywna: zmiany następowały w odpowiedzi na wydarzenia, a nie wychodziły im naprzeciw. Uruchomienie EPS spowodowane było rozszerzeniem Unii na wschód i presją je środkowoeuropejskich członków. Jedną z przyczyn uruchomienia PW była rosyjska interwencja w Gruzji, która groziła destabilizacją sytuacji na całym Kaukazie Południowym, a także pośrednio rosyjsko-ukraiński kryzys gazowy z początku 2009 roku. Reforma EPS po 2011 r. nastąpiła na skutek “arabskiej wiosny”, na której wybuch Unia nie miała wpływu. Pogorszenie sytuacji demokracji na wschodzie (Ukraina, Gruzja, Białoruś, Azerbejdżan) jeszcze bardziej w percepcji unijnej uwypuklały zmiany “arabskiej wiosny” w Afryce Północnej. Świadczy to o ograniczonych możliwościach kształtowania zmian na wschodzie przez UE. Według zachodnich rankingów (Economist Intelligence Unit, Freedom House Foundation) żadne z 6 państw PW nie jest państwem demokratycznym odpowiadającym standardom unijnym. Są one albo państwami częściowo demokratycznymi (Mołdawia, Ukraina, Gruzja, Armenia), albo reżimami autorytarnymi (Białoruś, Azerbejdżan). Jeżeli brać pod uwagę przebieg wyborów powszechnych w państwach regionu w ostatnich latach to pozytywny przykład (według raportów OBWE) stanowi Gruzja (wybory parlamentarne 1 października 2012). Poprawę odnotowano też w Mołdawii (wybory parlamentarne 2010). Dość pozytywnie oceniono przebieg wyborów w Armenii. Natomiast regres zaobserwowano w przypadku Ukrainy (wybory w październiku 2012). W przypadku Azerbejdżanu i Białorusi, żadne z wyborów powszechnych w ostatnich latach nie spełniły kryteriów wolnych i demokratycznych wyborów. Pomimo deklarowanych przez UE ambicji, jej wpływ na uregulowanie konfliktów na obszarze Partnerstwa Wschodniego jest ograniczony. Uwaga dotyczy: Abchazji i Osetii Południowej w Gruzji, Górskiego Karabachu i Naddniestrza. W odróżnieniu np. od Bałkanów Zachodnich, gdzie wpływy UE są widoczne, a jednym z najważniejszych instrumentów była perspektywa europejska oraz dążenie wszystkich państw regionu do integracji europejskiej. Przebieg transformacji ustrojowej (przemian ekonomicznych i społecznych) państw wschodnioeuropejskich następuje w wolnym tempie. Fundacja Bertelsmanna wskazuje na 2 pozytywne przykłady: Mołdawii i Gruzji. Z kolei według wskaźników UNDP dot. rozwoju społecznego i gospodarczego (parytet siły nabywczej PKB per capita) najlepsze rezultaty osiągnęła Białoruś, która nie ma rozwiniętych relacji z UE i gdzie Unia jest zaangażowana w najmniejszym stopniu. Z kolei Azerbejdżan zmniejszył wyraźnie dystans rozwoju gospodarki w stosunku do Unii, niezależnie od unijnego wsparcia, a przede wszystkim dzięki bogatym surowcom naturalnym i ich eksportowi do UE. Natomiast niewielką poprawę wskaźników rozwoju i transformacji zanotowały państwa najbardziej zaangażowane w zbliżenie z Unią, przede wszystkim Mołdawia i Ukraina. Trend ten powtarza się w przypadku oceny skali wolności gospodarczych oraz łatwości prowadzenia działalności biznesowej; najgorzej oceniono sytuację w Mołdawii i na Ukrainie. Jednym z priorytetów współpracy w ramach EPS jest ograniczenie korupcji, jednak poza Gruzją i w mniejszym stopniu Mołdawią, żadne z tych państw nie zanotowało widocznej poprawy w tej sferze w porównaniu do roku 2004. Rozwój stosunków UE ze wschodnim sąsiedztwem nie przełożył się na większą integrację gospodarczą. Nie zmienił się zasadniczo udział Unii w obrocie handlowym państw PW w latach 2004-2011.Wyjątkiem jest Mołdawia, gdzie udział UE w tym okresie wzrósł o 11% (z 43% do 54%) w wymianie handlowej. Co ciekawe, w przypadku Ukrainy i Gruzji, które obok Mołdawii osiągnęły największy postęp w zbliżeniu politycznym i negocjacjach stref wolnego handlu z Unią, ich udział jest najmniejszy w porównaniu z pozostałymi państwami PW. Okazuje się, że na intensywność współpracy gospodarczej większy wpływ miała kryzysowa sytuacja w samej Unii i państwach sąsiedzkich niż działania podejmowane w ramach EPS. Poczucie niespełnienia oczekiwań w stosunkach między UE i wschodnimi partnerami odczuwalne jest nie tylko w Unii. Także z perspektywy krajów sąsiedzkich coraz bardziej widoczne jest rozczarowanie polityką UE, które wynika z rozbieżności pomiędzy ich oczekiwaniami a unijną ofertą. Unia przedstawiła pewien model relacji, do którego mają się dostosować państwa partnerskie, które jednak na ten kształt modelu nie mają żadnego wpływu. Dlatego wschodni partnerzy nie postrzegają integracji europejskiej jako własnego projektu. Zresztą projekt ten nie jest traktowany przez wschodnie elity jako jedyny możliwy wybór dla rozwoju ich krajów. Europejska Polityka Sąsiedztwa i Partnerstwo Wschodnie przewidują, że w zamian za liberalizację polityczną i gospodarczą państwa wschodnie otrzymają wsparcie finansowe, techniczne, preferencje handlowe, dostęp do unijnych programów i agend. Jednak nie wszystkie kraje objęte PW zainteresowane są zbliżeniem na tych zasadach. Priorytetem Białorusi czy Azerbejdżanu w ich relacjach z UE jest współpraca gospodarczo-handlowa, transfer nowych technologii i uzyskanie ułatwień w dostępie do rynku europejskiego, przy jednoczesnej ochronie własnego rynku. W obu państwach władze przeciwne są liberalizacji politycznej i gospodarczej, bo widzą w niej zagrożenie dla ich pozycji na wewnętrznej scenie politycznej. Przy tym Białoruś zaangażowana jest w integrację gospodarczą i polityczną z Rosją w ramach Unii Celnej. W przypadku Azerbejdżanu natomiast priorytetową kwestią jest sprzedaż ropy na rynki unijne. Dzięki dochodom z jej sprzedaży, Baku nie jest zależne od pomocy finansowej z Unii. W przypadku natomiast krajów deklarujących integrację jako priorytet (Gruzja, Mołdawia, Ukraina, Armenia) problemem jest brak wymiernych korzyści z integracji, które pozwoliłyby na zniwelowanie jej wysokich kosztów finansowych i społecznych. Brak perspektywy członkostwa podważa sens przyjmowania prawodawstwa i rozwiązań unijnych w sytuacji, gdy państwa te nie mają wpływu na ich kształtowanie oraz możliwości wykorzystania płynących z nich korzyści. Kryzys finansowy w strefie euro sprawił, że unijny model gospodarczy przestał być przez wschodnich partnerów postrzegany jako najkorzystniejszy dla budowy dobrobytu własnego państwa. Tym bardziej, że integracja z Unią nie jest jedyną opcją dla państw wschodniego sąsiedztwa. Alternatywę stanowią inicjowane przez Rosję projekty integracyjne – Unia Celna, która przekształcić się ma w roku 2015 w Unię Euroazjatycką. Jednocześnie oba projekty – unijny i rosyjski – wzajemnie się wykluczają. Powoduje to silną konkurencję między nimi i konieczność wyboru przez poszczególne państwa PW kierunku i modelu integracji. Dla tych państw znajdujących się we wspólnym sąsiedztwie Unii i Rosji, ważne jest utrzymanie jak najlepszych relacji z oboma dużymi sąsiadami. Stąd też wszystkie państwa sąsiedzkie, poza Gruzją, balansują między Unią i Rosją oraz starają się wygrywać korzyści z obu stron. Rosja postrzega przy tym ten region jako własną strefę wpływów i stara się przeciwdziałać jego ścisłej integracji ze strukturami unijnymi. Z kolei dialog i zbliżenie z Unią traktowane są przez wschodnich sąsiadów jako instrument osłabienia zależności od Rosji. Państwa te, patrząc na przykład Białorusi i jej całkowitej zależności od Rosji po załamaniu się relacji z Unią, obawiają się osłabienia swej pozycji względem Rosji. Unia nie jest postrzegana w Europie Wschodniej jako wpływowy gracz polityczny przy rozwiązywaniu konfliktów regionalnych. Unia nie jest też zdolna do wsparcia realizacji ich najważniejszych priorytetów w polityce zagranicznej. Stąd ich mniejsze zainteresowanie realnym zbliżeniem z UE. Dla polityków państw partnerskich ostateczny sukces integracji nie ma właściwie większego znaczenia. Realne wyzwania gospodarcze i polityczne, które mogą zagrozić pozycji elit politycznych powodują, że bardziej skuteczne od współpracy z Unią jest współdziałanie z międzynarodowymi instytucjami finansowymi (np. z Międzynarodowym Funduszem Walutowym), które, jak w przypadku Ukrainy i Białorusi, są w stanie udzielić szybkiego i konkretnego wsparcia finansowego i doradczego. Presja społeczna na władze w państwach PW na rzecz pogłębienia integracji europejskiej jest niewielka. Poza Mołdawią i Gruzją presja ta nie decyduje też o sukcesie wyborczym. Ważnym czynnikiem w tym kontekście jest też oligarchiczny charakter systemów politycznych wschodnich sąsiadów i ścisłe związki elit politycznych oraz biznesowych. Władza i gospodarka podzielone zostały w tych państwach wewnątrz zamkniętej klasy politycznej. Elity polityczne zainteresowane są przede wszystkim ochroną własnej pozycji w obrębie istniejącego systemu władzy, który gwarantuje im wpływy biznesowe. Z kolei konsekwencją takiego systemu politycznego jest znaczący wpływ na decyzje władz ze strony państwowych grup oligarchiczno-biznesowych. Z tego powodu np. wprowadzenie wolnej konkurencji czy otwarcie rynku wewnętrznego, co zakłada np. umowa o wolnym handlu z Unią, mogą być dla nich niekorzystne. Z drugiej strony umowa z Unią otwiera nowe perspektywy w dostępie do rynku unijnego, co np. dla biznesmenów działających w branży eksportowej ma znaczenie. Stąd brakuje spójnego podejścia elit biznesowych do procesu integracji europejskiej i reform. Obok różnic w relacjach między Unią a państwami partnerskimi istnieją różnice wewnątrz Unii w sprawie polityki wschodniej. Różnice te wynikają z różnic interesów oraz celów politycznych. Obecnie, zdaniem Sadowskiego, kluczowe są trzy kwestie:(1) decyzja o podpisaniu przez UE umów stowarzyszeniowych (AA-the Association Agreements) i o pogłębionej strefie wolnego handlu (DCFTA-Deep and Comprehensive Free Trade Agreement), zwłaszcza z Ukrainą (2) Proces liberalizacji wizowej i kształt polityki emigracyjnej (3) skala zaangażowania UE we wschodnim sąsiedztwie. U podstaw różnic leży postrzeganie ostatecznego celu integracji europejskiej, z czym wiąże się pytanie o stosunek do perspektyw członkostwa. Polityka wschodnia jest efektem kompromisu i nie jest obliczona na osiągnięcie długotrwałych celów politycznych Partnerstwa Wschodniego. Różnice uwidoczniły się najbardziej w przypadku Ukrainy; UE zawiesiła podpisanie parafowanej w 2012 roku umowy stowarzyszeniowej i DCFTA z powodu uwięzienia w 2011 roku liderów opozycji, w tym byłej premier Julii Tymoszenko oraz ministra spraw wewnętrznych Jurija Łucenki. Unia sformułowała w 2012 roku trzy warunki odwieszenia decyzji o podpisaniu: wstrzymania represji, przeprowadzenia demokratycznych wyborów i osiągnięcia postępów w w reformach. Ponieważ Kijów nie spełnił tych warunków, część państw Unii opowiedziała się za niepodpisywaniem tych umów. Zwolennicy nie podpisywania umów argumentują to koniecznością ochrony praw człowieka. Z kolei zwolennicy ich podpisania argumentują swoje stanowisko ochroną własnych interesów gospodarczych i politycznych. 12 marca 2013 roku Prezydent Ukrainy wydał dekret o integracji europejskiej. Dekret zobowiązał instytucje państwowe do przyspieszenia przyjmowania koniecznych zmian prawnych, realizacji reform i współpracy z instytucjami unijnymi. Następnie, 7 kwietnia ułaskawił Jurija Łucenkę. Kolejną kwestią sporną wewnątrz Unii jest kwestia zniesienia reżimu wizowego dla wschodnich sąsiadów. W sytuacji kryzysu polityki migracyjnej oraz kryzysu finansowego, wiele państw Unii niechętnych jest liberalizacji wizowej. Z kolei zwolennicy szybkiej liberalizacji upatrują w ruchu bezwizowym szansę na rozwój kontaktów międzyludzkich i współpracę na poziomie społecznym. Migracje z bliskich kulturowo państw wschodnioeuropejskich traktowane są jako sposób na rozwiązywanie problemów demograficznych. Ważny jest też aspekt ekonomiczny; rozwój współpracy biznesowej, w tym mieści się handel przygraniczny. Przychylne liberalizacji są państwa Grupy Wyszehradzkiej, kraje bałtyckie, Rumunia, a niechętne m.in. Niemcy, Francja, Austria i Holandia. Podział dotyczy także różnych środowisk w poszczególnych państwach. Przychylne stanowisko liberalizacji zajmują na ogół środowiska biznesowe, a także przedstawiciele dyplomacji. Niechętne są instytucje odpowiedzialne za bezpieczeństwo (m.in. . MSW i służby migracyjne), a w niektórych państwach część społeczeństwa, co wpływa na stanowisko partii politycznych. W skali globalnych interesów UE państwa PW mają znaczenie drugorzędne z uwagi na ich niewielki potencjał ekonomiczny i polityczny. W polityce handlowej np. kluczowe znaczenie dla UE mają relacje ze Stanami Zjednoczonymi, Chinami, Indiami, Japonią, Kanadą i Rosją. Nawet w odniesieniu do najbliższego sąsiedztwa unijnego dla wielu państw członkowskich większe znaczenie ma rozwój relacji Unii z południowymi sąsiadami. Od początku uruchomienia EPS trwa rywalizacja między państwami unijnymi skoncentrowanymi na południowym sąsiedztwie, a tymi dla których ważniejsze jest sąsiedztwo wschodnie. Widoczne jest większe zaangażowanie polityczne UE na południu niż na wschodzie. Tendencja ta, zauważa Sadowski, będzie się utrzymywać z powodu wojny domowej w Syrii, niestabilnej sytuacji politycznej w Egipcie oraz wzrostu zagrożenia terrorystycznego i działalności Al-Kaidy w Afryce Północnej. Na dalsze relacje UE ze wschodnimi sąsiadami wpływ będą miały 3 procesy: (1) rozwój sytuacji ekonomicznej w państwach unijnych oraz Europy Wschodniej w warunkach kryzysu finansowego w UE i spowolnienia gospodarczego w krajach partnerskich (2) ewentualne zmiany w procesie decyzyjnym oraz kształcie instytucjonalnym w samej Unii (3) polityka Rosji wobec regionu. Perspektywy na rok 2013 wskazują na rosnącą niestabilność gospodarek państw partnerskich. Pogorszenie się koniunktury na rynku unijnym wpływać będzie na spadek dynamiki wymiany handlowej i inwestycji, a także na spadek zainteresowania przedsiębiorców europejskich rynkami wschodnimi. Kilka dużych banków europejskich sprzedało (2012 r.) należące do nich banki na Ukrainie, które kupili lokalni lub rosyjscy inwestorzy. Spadek zainteresowania rynkami PW wśród europejskich przedsiębiorców może mieć konsekwencje polityczne i odbić się na zmniejszeniu zainteresowania podpisaniem i ratyfikacją umowy o wolnym handlu i umowy stowarzyszeniowej. Z drugiej strony natomiast kryzys finansowy i spowolnienie gospodarcze w państwach unijnych osłabia zainteresowanie państw partnerskich integracją gospodarczą i gotowość do ponoszenia z tym związanych kosztów. Poprawa sytuacji na rynkach europejskich doprowadzić może do ponownego wzrostu zainteresowania rozwijaniem współpracy gospodarczej. Zdaniem R. Sadowskiego poważniejszy od kryzysu gospodarczego wpływ na stosunki UE z państwami Partnerstwa miał będzie obecny kryzys decyzyjny w Unii i debata na temat jej dalszej przyszłości, stopnia integracji politycznej oraz gospodarczej (pytanie o Unię polityczną), tworzenie się Europy kilku prędkości (m.in wyodrębnienie państw strefy euro), a także ewentualnej reformy instytucjonalnej. Dopiero po wypracowaniu decyzji w tych kwestiach możliwe będzie sformułowanie odpowiedzi co do długoterminowych celów w relacjach ze wschodnimi sąsiadami. W obecnych więc warunkach EPS i PW pozostaną głównymi instrumentami unijnej polityki. Poważne konsekwencje dla relacji UE ze wschodnimi sąsiadami może mieć wydzielenie się strefy euro i powstanie Europy kilku prędkości. Większość zainteresowanych tym regionem państw członkowskich, które stymulowały dotychczas aktywnie działania unijne w tym kierunku pozostanie na długo poza strefą euro (uwaga: oprócz Słowacji, Estonii, które do strefy już należą, i prawdopodobnie Łotwy od 1 stycznia 2014 r. oraz Litwy od 1 stycznia 2015 roku, M.P.). Może to osłabić ich wpływ na kierunek dyskusji i politykę UE. Z drugiej jednak strony, w sytuacji podziału UE na kilka kręgów, teoretycznie łatwiejsze byłoby dla krajów PW wejście do najniższego kręgu integracji politycznej. Jednak - uważa Sadowski - miałoby to mniejsze znaczenie polityczne niż obecnie daje pełnoprawne członkostwo. W przypadku wejścia do niższego kręgu integracji, jego zdaniem, korzyści jakie kraje PW mogłyby osiągnąć byłyby ograniczone. W efekcie zmniejszyłoby to atrakcyjność integracji europejskiej w oczach elit politycznych i społeczeństw tych państw, a tym samym osłabiałoby wolę polityczną do transformacji według modelu europejskiego. (uwaga: do strefy euro nie należą też: Wielka Brytania, Dania, Szwecja, a Norwegia nie należy nawet od UE i nie ma zamiaru do niej wstępować, M.P.). Obecny brak gotowości UE do głębszej integracji ze wschodnimi sąsiadami stwarza dla Rosji szansę. Rosja zainicjowała w roku 2009 konkurencyjny wobec integracji europejskiej projekt integracji euroazjatyckiej. Rosyjski projekt integracji euroazjatyckiej zakłada istnienie wspólnych instytucji ponadnarodowych i wspólną bazę prawną, co wyklucza pogłębioną integrację państw PW z UE. Równocześnie Rosja wykorzystuje nadal zależności polityczno-ekonomiczne, a wsparcia finansowego nie uzależnia od demokratyzacji czy transformacji gospodarczej. Trudno więc spodziewać się przełomu w relacjach między UE a państwami wschodniego sąsiedztwa. Rosyjski projekt integracji euroazjatyckiej stanowić ma konkurencję dla integracji europejskiej. Integracja euroazjatycka wprowadziła nowy element w polityce rosyjskiej. Rosja oferuje państwom przystępującym do projektu przede wszystkim korzyści ekonomiczne. Dla polityki UE projekt integracji euroazjatyckiej oznacza brak możliwości szerszej integracji gospodarczej Białorusi z Unią, nawet w przypadku zmiany nastawienia władz w Mińsku. Silna dominacja Rosji może zablokować także realną integrację Armenii z Unią. Rosja jest głównym sojusznikiem Armenii w konflikcie z Azerbejdżanem i Turcją oraz gospodarczym partnerem. Dlatego, zauważa Sadowski, gdyby doszło nawet do ratyfikacji w Armenii umowy z UE, to jej implementacja stałaby pod dużym znakiem zapytania. Natomiast władzom w Kijowie coraz trudniej będzie prowadzić dotychczasową politykę utrzymywania równowagi w relacjach z UE i Rosją. Kryzys w relacjach z Unią, pogorszenie sytuacji gospodarczej Ukrainy oraz nasilenie się walki politycznej i zaplanowane na rok 2015 wybory prezydenckie powodują, że nie można całkowicie wykluczyć scenariusza integracji Ukrainy z Unią Celną. Przy czym ewentualne przystąpienie Ukrainy do Unii Celnej będzie trudne do zrealizowania m.in. z powodów prawnych (konieczność zmiany konstytucji) i ekonomicznych (mniejsze korzyści gospodarcze niż strefa wolnego handlu z Unią Europejską. Rosja jednak dysponuje bardzo silnymi instrumentami wpływu, np. obniżką cen gazu czy (w odróżnieniu od UE) możliwością przyznania korzyści ekonomicznych przy braku konieczności zmiany systemu politycznego. Rafał Sadowski ocenia, że Unia nie stała się agentem zmiany w regionie w stopniu do jakiego pretenduje. Skonstruowane w ramach EPS i PW struktury oraz instrumenty biurokratyczne nie są w stanie szybko reagować na dynamiczne procesy zachodzące nie tylko w krajach Europy Wschodniej, ale też i w samej UE. W tej sytuacji dochodzi do spadku realnego znaczenia politycznego procesu integracji krajów Europy Wschodniej z Europą i zdominowanie go przez procedury biurokratyczne. Zaangażowane strony nastawione są raczej na utrzymanie dialogu niż na osiągnięcie wymiernych rezultatów w procesie integracji europejskiej. W samej UE brak jest jednomyślności w sprawie długoterminowych celów, co pozwala na odsunięcie w czasie momentu strategicznych decyzji. Z kolei w przypadku państw PW sytuacja taka umożliwia im na arenie wewnętrznej unikanie ponoszenia wysokich kosztów politycznych i finansowych wdrażania rzeczywistych reform i transformacji, a na arenie zewnętrznej prowadzenie polityki balansowania pomiędzy UE a Rosją. W perspektywie krótkoterminowej przełom w relacjach wzajemnych jest więc obecnie mało prawdopodobny. UE nie zreformuje swej polityki wobec sąsiadów bez uporania się z wewnętrznymi problemami. Do bardziej aktywnej polityki nie zmusza Unii sytuacja we wschodnim sąsiedztwie, gdyż wydaje się ona relatywnie stabilna politycznie i nie zagraża bezpieczeństwu Unii. Wobec niemożności pogłębienia integracji, działania w ramach PW koncentrować się będą na działaniach biurokratycznych i negocjacjach poszczególnych umów (AA/DCFTA w ramach procesu liberalizacji wizowej), a także współpracy sektorowej w obszarach , którymi obie strony (UE i partnerzy) będą zainteresowane. W związku z tym, że UE nie jest w stanie wpływać na zmiany we wschodnim sąsiedztwie, Sadowski proponuje przeformułowanie jej podejścia. W pierwszej kolejności konieczne, jest jego zdaniem, zbudowanie realnych możliwości oddziaływania na państwa PW. Dopiero przezwyciężenie w UE wewnętrznego kryzysu finansowo-gospodarczego i decyzyjnego stworzy korzystne warunki dla oddziaływania na państwa PW. W swej polityce, uważa Sadowski, UE powinna łączyć dwa elementy: w zależności od bieżących warunków powinna być pryncypialna i stawiać twarde warunki lub pragmatyczna. Przy czym proces decyzyjny w UE powinien być maksymalnie skrócony. Sadowski definiuje 3 obszary: na których UE powinna się koncentrować: a/ integracja ekonomiczna b/ zbliżenie społeczeństw państw PW do Europy poprzez zniesienie reżimu wizowego i wzrost mobilności c/ wzmocnienie instytucji państwa oraz potencjału administracyjnego krajów partnerskich. Proponuje on powołanie unijnego funduszu inwestycyjnego. Za jego powołaniem przemawiają 2 argumenty: 1/ współpraca gospodarcza przynosi korzyści obu stronom 2/ integracja gospodarcza i utworzenie DCFTA wiązałaby w realny sposób państwa partnerskie z Unią i wzmocniłaby unijne instrumenty oddziaływania. Byłby to też skuteczny instrument mogący stymulować zmiany w innych obszarach – społecznym i politycznym. Atrakcyjność UE w oczach partnerów polega nie na modelu zarządzania administracją państwową, demokratycznym systemie władzy czy sile politycznej, ale na środkach finansowych, nowych technologiach oraz potencjale dla rozwoju współpracy biznesowej. Dotychczasowe działania w tym obszarze nie przyczyniły się do znaczącej zmiany charakteru wzajemnych relacji gospodarczych. Istotnym problemem jest stosunkowo niewielka atrakcyjność rynków partnerskich dla przedsiębiorców z UE, na co wpływa szereg przyczyn, oprócz klimatu biznesowego, także brak wiedzy o tym regionie. W tej sytuacji rozwiązaniem jest właśnie powołanie unijnego funduszu inwestycyjnego dla wschodniego sąsiedztwa. Fundusz taki finansowany byłby ze środków unijnych instytucji, budżetów państw członkowskich, kapitału prywatnego, być może też z unijnego budżetu. Można wymienić 3 najważniejsze korzyści z działalności takiego funduszu. Po pierwsze, pozwoli on na wzrost inwestycji w krajach niedoinwestowanych, co stanowi w ich przypadku poważną przeszkodę dla stymulowania transformacji i rozwoju gospodarczego. Po drugie, w skuteczniejszy sposób niż dotychczas pozwoli na rozwijanie nowatorskich branż i projektów, transfer nowych technologii oraz nowoczesnych metod zarządzania w biznesie. Tym samym pozwoli na skuteczniejsze przekształcenie postradzieckich gospodarek w nowocześnie funkcjonujące gospodarki wolnorynkowe. Po trzecie, działalność takiego funduszu byłaby korzystna dla wszystkich. Zarówno pod względem finansowym, jak i w związku z transferem know-how w biznesie oraz nowych technologii dla państw partnerskich. Fundusz taki mógłby stać się podmiotem stymulującym wolnorynkowe zmiany instytucjonalne i prawne w krajach PW. Zyski funduszu mogłyby być przeznaczone na realizację kolejnych projektów biznesowych w tych państwach, co w dłuższej perspektywie pozwoliłby na ograniczenie unijnej pomocy finansowej. Pojawienie się takiego instrumentu wzmocniłoby wizerunek UE jako ważnego partnera biznesowego, co mogłoby przyciągnąć lokalne elity biznesowe. Dotyczy to szczególnie państw czy obszarów mniej zainteresowanych współpracą z UE (Białoruś czy nawet obszarów separatystycznych, np. Naddniestrza). (Rafał Sadowski, “Partnerstwo w czasach kryzysu, Wyzwanie dla integracji europejskiej państw Europy Wschodniej”, lipiec 2013, OSW, Warszawa)

Nieco inaczej na problemy partnerstwa Wschodniego patrzy Cornelius Ochmann, niemiecki dyrektor Fundacji Współpracy Polsko-Niemieckiej, były analityk Fundacji Bertelsmanna. Uważa on za rzecz oczywistą, że pełna integracja ze strukturami ekonomicznymi kontrolowanymi przez Rosję nie leży w interesie ukraińskich elit. Zdaniem Ochmanna, stanowisko Niemiec i Polski wobec Ukrainy powoli się upodabnia. Niemcy pragmatycznie podchodzą do procesu zbliżania Ukrainy do UE, a Polska uzależniła poparcie dla Kijowa od reform wewnętrznych. Ukraina przecenia swoje znaczenie i gra va banque. Jeżeli jednak tym razem jej rządowi nie uda się przekonać do siebie Europy, to szanse Ukrainy na integrację europejską ostatecznie znikną. Jeżeli chodzi o Białoruś, to upłynie jeszcze trochę czasu, zanim w tym państwie będą się mogły odbyć demokratyczne wybory. Unia potrzebuje długoterminowej strategii w sprawie popierania tam rozwoju demokracji. Mimo zmniejszonego zainteresowania Partnerstwem Wschodnim w państwach Europy Wschodniej, sama idea projektu się nie wyczerpała. Ochmann proponuje zmienić punkt ciężkości programu i skoncentrowanie się na rozwoju struktur społeczeństwa obywatelskiego. Chodzi o to, by procesy transformacji uzyskały poparcie szerokich grup społecznych, które dotąd sceptycznie podchodzą do Europy. "Polityka Unii powinna bardziej skoncentrować się na kontaktach ze społeczeństwem państw Europy Wschodniej niezależnie od tego, kto akurat sprawuje władzę". Partnerstwo Wschodnie nie może też wywoływać wrażenia, że jest skierowane przeciw Rosji, ponieważ w takiej sytuacji nie ma szans na poparcie wszystkich państw UE. Długoterminowo Partnerstwo Wschodnie powinno być połączone ze strategią unijną wobec Rosji. Nie oczekujmy, apeluje i przestrzega Ochmann, wielkiego przełomu od szczytu Partnerstwa w Wilnie. Unia ma problemy wewnętrzne w kształtowaniu wspólnej polityki zagranicznej, a na południowej granicy Unii sytuacja jest napięta. "Będzie dobrze, jeżeli uda się zachować dotychczasową strategię Unii niepodejmowania ważnych decyzji w sprawie Europy Wschodniej". (Cornelius Ochmann, Nie oczekujmy za wiele, Nowa Europa Wschodnia, Nr 5 (2013))

Z głosem Ochmanna współbrzmi wypowiedź Witalija Portnikowa, ukraińskiego publicysty, zamieszczona w tym samym numerze "Nowej Europy Wschodniej". Uważa on, że dla Ukraińców byłoby "najlepiej", gdyby dało się podpisać umowę stowarzyszeniową z Brukselą i unię celną z Moskwą równocześnie. Problem tkwi w tym, że w społeczeństwie ukraińskim trwa dyskusja o korzyściach, a nie o wartościach. Nie podpisuje się żadnych umów stowarzyszeniowych z krajem przetrzymującym w więzieniach więźniów politycznych, to jest kwestia wartości. Integracja Ukrainy z Rosją jest możliwa tylko pod warunkiem przyjęcia filozofii takiego zjednoczenia, które w istocie jest połknięciem ukraińskiej oligarchicznej gospodarki przez silniejszą gospodarkę oligarchii rosyjskiej. Taka integracja nie jest korzystna ani dla ukraińskiej elity, ani dla społeczeństwa, i dlatego do niej nie dojdzie. Ukraina pozostanie "nigdzie", to jest tam, gdzie przebywa już od dwudziestu lat niepodległości. Portnikow ma nadzieję, że pod wpływem partnerstwa z Unią Europejską powstanie na Ukrainie warstwa średnia, której nie będą interesować wyłącznie zachodnie bogactwa, lecz również europejskie wartości. Jest to długi proces, mogący trwać całe dziesięciolecia.Ważne by Ukraińcy dołączyli do wspólnoty europejskiej jako ludzie zdający sobie sprawę z wartości przez nią podzielanych i bronionych. Ważne by nie przyszło ich leczyć już wewnątrz Unii Europejskiej, co stworzyłoby nowe problemy dla samej wspólnoty. Europa może poczekać. Dla Unii ważniejsze jest w tej chwili, by mieć przyjaznego sąsiada aniżeli państwo, które zostanie członkiem wspólnoty, nie rozumiejąc nawet, dokąd tak właściwie trafiło.(Witalij Portnikow, Chory człowiek Europy, Nowa Europa Wschodnia, dwumiesięcznik, Nr 5, wrzesień -październik 2013)

Kostia Bondarenko, ukraiński politolog, sądzi, że na pierwszy etapie umowa stowarzyszeniowa będzie bardziej korzystna dla Europy, bo ukraińska gospodarka nie jest konkurencyjna w porównaniu z europejską. Do tego trzeba dodać straty w wyniku rosyjskich sankcji. Rosyjska Unia Celna jest to geograficznie ograniczona idea słowianofilstwa, która była popularna w XIX wieku. Na Ukrainie cerkiew rosyjska ma największą liczbę swoich wiernych i prawie połowa dochodów Rosyjskiej Cerkwii Prawosławnej pochodzi znad Dniepru. W dotychczasowych ustaleniach z Unią Europejską potwierdzono, że Ukraina jest krajem europejskim i że ma prawo ubiegać się o członkostwo w Unii. Bondarenko zauważa, że Unia zmniejszyła liczbę żądań wobec Ukrainy do minimum. Coraz rzadziej wymienia się nazwisko przebywającej w więzieniu Julii Tymoszenko. Jej polityczna przyszłość może być zapewniona tylko wtedy, gdy prezydentem po 2015 roku będzie nadal Janukowycz; procesy jakie mają miejsce wśród ukraińskiej opozycji powodują, że są tam już nowi przywódcy i dla Tymoszenko nie ma już tam miejsca. Z kolei Janukowycz rozumie, że jeśli Ukraina znajdzie się w orbicie rosyjskiej, to po roku 2015 straci władzę na rzecz Wiktora Medwedczuka, którego już teraz otwarcie popiera Putin. Opozycja na Ukrainie jest słaba i Janukowycz ma szanse na kolejny wybór. Niepodpisanie umowy stowarzyszeniowej przez Ukrainę dałoby opozycji szansę na zwycięstwo. Zatem Janukowycz zainteresowany jest podpisaniem umowy z UE. Ukraińscy oligarchowie, mimo, że mają często sprzeczne interesy, opowiadają się, zdaniem Bondarenki za podpisaniem umowy stowarzyszeniowej. Dociera do nich to, że czas dzikiego kapitalizmu się kończy i trzeba zadbać także o bezpieczeństwo socjalne. (A do naszych to ostatnie jakoś nie dociera, albo dociera z trudem, M.P.) (Piotr Pogorzelski, rozmowa z ukraińskim politologiem Kostią Bondarenką, Stracić, żeby zyskać. Nowa Europa Wschodnia, jak wyżej)

Wojciech Konończuk, analityk Ośrodka Studiów Wschodnich oraz stały współpracownik "Nowej Europy Wschodniej" podsumowuje, jak gdyby, dyskusję na łamach tego dwumiesięcznika stwierdzając, że "gdyby okazało się, że umowa stowarzyszeniowa z Kijowem nie zostanie w Wilnie podpisana, to cały program się wprawdzie nie zawali, ale "długi marsz" w relacjach Unii Europejskiej z państwami regionu okaże się jeszcze dłuższy." (Wojciech Konończuk, Trudny projekt w trudnych czasach, Nowa Europa Wschodnia, jak wyżej)

W poparciu dla Partnerstwa Wschodniego bardzo aktywna jest Grupa Wyszehradzka. Przed szczytem w Wilnie ministrowie spraw zagranicznych Grupy Wyszehradzkiej, Irlandii i Litwy we wspólnym oświadczeniu 17 maja 2013 (Kraków/Wieliczka, Internet) przypomnieli kluczowe znaczenie pogłębionej integracji gospodarczej w oparciu o pogłębione i kompleksowe Strefy Wolnego Handlu, a także wyrazili chęć podjęcia dalszych kroków w kierunku Strefy Gospodarczej UE-PW, przewidzianej we Wspólnej Deklaracji Szczytu Partnerstwa Wschodniego w Warszawie w 2011 roku. Natomiast grupa analityków z 4 krajów wyszehradzkich zamieściła w internecie przed szczytem w Wilnie opracowania dot. Partnerstwa Wschodniego. Według nich, celem Partnerstwa Wschodniego jest polityczna oraz ekonomiczna integracja 6 wschodnioeuropejskich krajów z UE. Celem politycznym nie jest jednak członkostwo w UE. Integracja ekonomiczna natomiast oznacza pełny dostęp do unijnego rynku. W przypadku zawarcia porozumienia AA/DCFTA kraje Partnerstwa Wschodniego znajdą się w sytuacji podobnej do tej w jakiej znalazły się kraje, które zawarły z UE porozumienie EEA (European Economic Area) – Europejską Strefę Ekonomiczną (np. Norwegia, Islandia i Lichtenstein). Przedstawili oni 4 scenariusze dotyczące przyszłości Partnerstwa Wschodniego:

A: Szczyt w Wilnie zakończy się sukcesem jeśli Umowa AA/DCFTA zostanie podpisana z Ukrainą i ewentualnie umowy takie zostaną podpisane i/lub parafowane z wszystkimi lub przynajmniej z jednym ze wschodnich partnerów. Drugą sytuacją, mniej optymalną, będzie postęp w zawarciu AA/DCFTA z którymkolwiek z partnerów, z wyjątkiem Ukrainy, co poszerzy Europejską Strefę Gospodarczą.

B: Szczyt w Wilnie osiągnie sukces jeżeli Mołdawia i Gruzja podpiszą lub parafują AA/DCFTA, i ewentualnie też Armenia. Jeśli Ukraina nie podpisze AA/DCFTA, będzie to oznaczało, że Rosja zapewni sobie dominację w tym kraju. Wtedy tylko dwa kraje: Mołdawia i Gruzja pozostaną ściśle związane z UE. Białoruś i Azerbejdżan, ze swymi autorytarnymi reżimami, pozostaną najdalej od UE. “Po środku”znajdą się Ukraina i Armenia, w tych krajach wpływy Rosji będą bardzo silne. UE będzie w nich tylko w stanie równoważyć rosyjskie wpływy. W przypadku Mołdawii i Gruzji program Partnerstwa Wschodniego będzie kontynuowany. Odnośnie Białorusi i Ukrainy, będzie miało miejsce ograniczone zaangażowanie unijne z uwagi na brak szacunku w tych krajach dla wartości demokratycznych oraz ograniczoną chęć ze strony tych 2 krajów do współpracy z UE. Z państwami “wielowektorowymi” takimi jak Ukraina i Armenia, UE powinna kontynuować i dalej rozwijać współpracę według zasady “więcej za więcej”.

C: Jeśli nie uda się zrealizować scenariusza “A”, UE powinna zrewidować Partnerstwo Wschodnie i uczynić jego ofertę mniej ambitną i bardziej przystępną dla krajów partnerskich. Nawet jednak przy scenariuszu “B”, UE powinna nadal inicjować reformy przewidziane w Partnerstwie Wschodnim dla tych krajów, które nie są w stanie zaakceptować oferty AA/DCFTA. Scenariusz “C” mógłby mieć zastosowanie po scenariuszu “B” w przypadku niektórych krajów, lub też stać się nową, poprawioną wersją Polityki Wschodniego Sąsiedztwa UE. W miejsce umowy stowarzyszeniowej i DCFTA, UE powinna rozwijać współpracę sektorową, ale nie otwierać dla tych krajów europejskiego rynku. Scenariusz “C” pozostawi uchylone drzwi do UE najbardziej zaawansowanym krajom partnerskim i umożliwi im w przyszłości zawarcie umów stowarzyszeniowych, w tym pełny dostęp do europejskiego rynku. Czasowo jednak będzie to o wiele dłuższy proces niż ten przewidziany w scenariuszach “A” lub “B”.

D: Ten scenariusz to nowa “realpolitik”. Nie będzie on przewidywał obrony wartości. Realizowane w nim będą cele praktyczne. Tak się stanie, gdy szczyt w Wilnie nie przyniesie żadnych namacalnych rezultatów, a UE straci zdolność do działań na obszarze Partnerstwa Wschodniego (spowodowane to może być zmianą unijnych priorytetów lub kryzysem). Oznaczać to będzie rezygnację Unii ze swych celów, w tym z wzmacniania demokracji w tych krajach. Wówczas państwa postradzieckie wejdą do rosyjskiego obszaru celnego. Powstaną 2 Europy, które albo ustalą między sobą racjonalne i pragmatyczne stosunki lub wejdą w okres rywalizacji i napięć. UE prowadzić wtedy będzie interesy ekonomiczne i utrzymywać stosunki polityczne z reżimami autorytarnymi. Ewentualne rozmowy o liberalizacji handlu ze wschodnimi partnerami motywowane będą wówczas interesem europejskiego biznesu, a nie potrzebą ekonomicznej integracji wschodnioeuropejskich krajów z UE. Kraje unijne będą musiały mówić jednym głosem i wprowadzać do relacji ze Wschodem politykę twardego bezpieczeństwa (hard security), zwalczać nielegalną imigrację, dbać o bezpieczne dostawy energii i.t.d. W tym ostatnim scenariuszu Rosja odgrywać będzie we wschodniej polityce UE dominującą rolę. (Visehrad 4 the Eastern Partnership: Towards the Vilnius Summit, Visehrad Fund, Bratislava 2013, Portal MSZ)

Sprawdzają się pesymistyczne prognozy. Na początku września 2013 roku prezydent Armenii poinformował, że jego kraj zdecydował o przystąpieniu do Unii Celnej Rosji, Białorusi i Kazachstanu, mimo, że latem Armenia i UE zakończyły negocjacje w sprawie wolnego handlu, który jest częścią układu stowarzyszeniowego. Także na początku września 2013 roku wicepremier Rosji Dmitrij Rogozin ostrzegł Mołdawię przed skutkami integracji z Unią Europejską, które “mogą doprowadzić do utraty Naddniestrza oraz pogorszenia relacji energetycznych z Rosją”. Mołdawia zamierza parafować umowę o stowarzyszeniu i wolnym handlu z UE podczas listopadowego szczytu PW w Wilnie. Podobne porozumienia parafować ma Gruzja.

4. Partnerstwo Wschodnie w globalnym świecie

Jak wyglądałaby Europa obecnie, gdyby Rosja w 2003 roku, kontynuując ustalenia szczytu EU-Rosja w Petersburgu została członkiem UE, i to przed Polską i innymi państwami naszego regionu? Wtedy możliwość wejścia Rosji do Unii nie była wykluczona. Ówczesny minister spraw zagranicznych Rosji Igor Ławrow rozważał wynegocjowanie umowy o unijno-rosyjskim wspólnym rynku. Być może Rosja straciła wówczas swą wielką szansę? Europa Środkowa, w tym Polska, znalazła by się wtedy między UE a Rosją. Byłaby to w pewnym sensie powtórka z historii, bo przypominałaby nasze geopolityczne położenie między Niemcami a Rosją. Powstanie koncepcji Partnerstwa Wschodniego byłoby wówczas bardzo mało prawdopodobne. Wydarzenia potoczyły się inaczej. Koncepcja PW jednak powstała, choć realizowana jest z wielkim trudem. Jaka będzie jej przyszłość? W aktualnej sytuacji międzynarodowej przedstawione wyżej obydwie propozycje, Sadowskiego i Ochmanna wydają się być trafne. Nie wykluczają się nawzajem i są dobre na czasy, w których nie należy liczyć na spektakularne powodzenie Partnerstwa Wschodniego. Nawet jeśli szczyt w Wilnie przyniesie sukces w przypadku Ukrainy, to jego realizacja okazać się może wątpliwa. Ani Unia, ani Ukraina nie pozbędą się nagle swych kłopotów. Wśród kłopotów unijnych (obok słabości ekonomicznych) najbardziej istotny jest niedowład decyzyjny, podczas gdy Rosja z tym ostatnim nie ma trudności. Ukraina, tak jak dotąd zależeć będzie od rosyjskich surowców. Analiza R. Sadowskiego uwypukliła większość trudności Partnerstwa Wschodniego; tych po stronie Unii i tych po stronie jej wschodnich partnerów. Wśród nich znalazły się przede wszystkim te, które wynikają z kryzysu gospodarczego UE i całego świata zachodniego. Kryzysu będącego rezultatem panowania na świecie neoliberalnego porządku, którego końca jak na razie nie widać. Unia spodziewa się po krajach PW demokratyzacji i transformacji wolnorynkowej, podczas, gdy wolny rynek nie rozwiązuje problemów jakie rozwiązywać muszą kraje usiłujące dogonić światową czołówkę. Wieczna pogoń za “króliczkiem” jest męcząca dla ludzi, społeczeństw i państw. Swoistym paradoksem jest, że największe sukcesy ekonomiczne wśród państw partnerskich odnoszą kraje rządzone autorytarnie (Białoruś i Azerbejdżan), a niewielką poprawę wskaźników rozwoju gospodarczego zanotowały państwa najbardziej zaangażowane w zbliżenie z Unią, przede wszystkim Mołdawia i Ukraina. Nie wiadomo do końca jak ocenić fakt, że kilka banków europejskich sprzedało w roku 2012 swe oddziały na Ukrainie. Świadczyć to może o tym, że nastąpił spadek zainteresowania przedsiębiorców zachodnich rynkami wschodnimi, ale równie dobrze może oznaczać, że społeczeństwo Ukrainy nie darzy tych banków zaufaniem i że w sposób skuteczny broni się przed neoliberalnym wyzyskiem. Dlatego Ukraińcy te banki wykupują. Może i Polska powinna podążyć tym tropem?

Dla przyszłości Unii Europejskiej i dla Partnerstwa Wschodniego nie bez znaczenia jest fakt, że polityka administracji Baracka Obamy wobec Europy ulega ostatnio istotnej zmianie. Prezydent, który w swej pierwszej kadencji skupiał się przede wszystkim na działaniach w Azji, zapowiedział w swym Orędziu o Stanie Państwa rozpoczęcie negocjacji z UE dotyczących TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership). Stwierdził w Orędziu, że wyzwania jakie stoją przed światem Ameryka pokonywać będzie wraz ze swymi sojusznikami. Nie ograniczył się przy tym tylko do sojuszników europejskich i w żadnym przypadku nie odwołał zainteresowania Stanów regionem Pacyfiku; powiedział bowiem równocześnie, że Stany chcą zakończyć negocjacje dotyczące Trans-Pacific Partnership Act. (Remarks by the President in the State of the Union Address, February 12, 2013, The White House Blog). Zawarcie porozumienia TTIP nie będzie jednak łatwe do osiągnięcia. Trudności z zaakceptowanie Partnerstwa Transatlantyckiego istnieją po obydwu stronach Atlantyku. Obama blokowany jest w Kongresie, a jego możliwości działania są ograniczone; nie może oczekiwać wsparcia od konserwatystów zorientowanych na wolny rynek. W Europie różnice pojawiają się szczególnie w obszarze rolnictwa, ochrony środowiska i kultury. Dr Josef Braml, niemiecki ekspert ds. amerykańskich (Niemieckie Towarzystwo Polityki Zagranicznej) zwraca ponadto uwagę na zmiany zachodzące w światowym systemie finansowym; będzie się on “multipolaryzował”. Euro czy juan mogły będą w przyszłości zagrozić dolarowi. Dotychczasowa dominacja dolara pozwalała Amerykanom żyć ponad stan i to powodowało makroekonomiczne nierówności, co jak nauczył nas kryzys, jest niebezpieczne. Zdaniem Bramla, euro i juan powinny być silnymi walutami, a Europa musi znaleźć sposób, aby zaistnieć w tej grze. (Braml: Obama potrzebuje Europy, wywiad Weroniki Przecherskiej z drem Josefem Bramlem, 19.06.2013, Portal Opinii, TOK FM. Pl, Instytut Obywatelski). Rodzi się w świecie nowy porządek ekonomiczny i polityczny. Ten ostatni już się “zmultipolaryzował”. Ostateczny kształt nowego światowego porządku ekonomicznego i politycznego nie jest jeszcze przesądzony, ale już teraz wiadomo, że ważną rolę odgrywać będą w nim Chiny. Osłabione i zadłużone w Chinach Stany Zjednoczone usiłują obronić swych pozycji na Pacyfiku, gdzie także Chiny nie ukrywają swych ambicji. Łącząc swe siły z Europą Ameryka dzieli się swymi problemami, które w gruncie rzeczy, w dużym stopniu, są także naszymi: do pokoju na Bliskim Wschodzie daleko, walka z terroryzmem nie ma końca, światowy kryzys gospodarki neoliberalnej trwa. Nową politykę Obamy wobec Europy starał się przybliżyć środkowoeuropejskim elitom Zbigniew Brzeziński podczas swych niedawnych wizyt w Polsce i na Słowacji. “O większym i żywotnym Zachodzie” napisał Brzeziński w swej “Strategicznej wizji”. Stany Zjednoczone będą musiały, jego zdaniem, zaangażować się w proces kształtowania bardziej żywotnego i szerszego Zachodu i przez kilka następnych dekad starać się o połączenie z Zachodem już obejmującym UE i USA, zarówno Rosji, jak i Turcji, dzięki instytucjom takim jak UE i NATO. (Zbigniew Brzeziński, Strategiczna wizja, Ameryka a kryzys globalnej potęgi, Wydawnictwo Literackie, 2013, str. 181). Kto w tak pomyślanym większym Zachodzie odgrywać będzie pierwsze skrzypce pokaże praktyka. W każdym razie Brzeziński widzi tu przywództwo Ameryki w ramach całej Wspólnoty. Jest to koncepcja, która nawiązuje do znanej od dość dawna wizji Wspólnoty od Władywostoku do Vancouver. Proces kształtowania się szerszego Zachodu ( w tym przyciąganie Rosji do Zachodu) trwać ma kilka dekad. Sądzę, że w tym czasie Europa Środkowa (we własnym interesie) powinna wypracować jeszcze bardziej skuteczne niż dotąd mechanizmy współpracy regionu w ramach Unii Europejskiej, a Unia Europejska związać ze sobą kraje Partnerstwa Wschodniego. Nie wszystko się uda, bo niektórzy unijni partnerzy w Partnerstwie Wschodnim będą do końca “żonglować” między Unią a Rosją, ale próbować warto. Wejście niektórych krajów PW do niższego kręgu integracji, o czym wspomina Sadowski, nie byłoby złym rozwiązaniem. W końcu wszyscy znaleźć się mamy w jednej Wspólnocie. Pytanie tylko czy kraje Partnerstwa będąc już we Wspólnocie, znajdą się w Rosji, czy w Unii Europejskiej, a może gdzieś po środku. Byłoby też lepiej, gdyby Europa Środkowa, zanim powstanie Wspólnota od Vancouver do Władywostoku, była w ramach Unii Europejskiej maksymalnie zjednoczona. Stanom Zjednoczonym potrzebna jest nie tylko Europa, ale także Rosja (np. na Bliskim Wschodzie). Rosja, która przeprowadza jednak manewry na granicy z Polską oraz manewry wspólnie z Chinami, ale tym razem z myślą o Pacyfiku. Warto więc, zanim powstanie Wspólnota od Vancouver do Władywostoku, aby Polska i Europa Środkowa skorzystała z niektórych podpowiedzi (ale nie tych antyniemieckich i antyzachodnioeuropejskich, które nie znajdują zresztą potwierdzenia w aktualnej ofercie Obamy dla Europy) amerykańskiego futurologa politycznego George'a Friedmana. Sam nasz region powinien (w ramach Unii Europejskiej) pomyśleć o własnym bezpieczeństwie.

05 października 2013